《瞭望》文章：等待《住房保障法》

    我國(guó)目前的保障性住房主要有6類。分別是以租賃方式提供的廉租住房和公共租賃住房；以售賣方式提供的經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房；以危舊房改造方式建設(shè)的國(guó)有工礦區(qū)、林區(qū)、林場(chǎng)、墾區(qū)、煤礦棚戶區(qū)改造住房。根據(jù)種類不同，享受不同程度的政府資金、土地的補(bǔ)貼。

    對(duì)于目前多種形式的保障方式，住建部門相關(guān)人員向《瞭望》新聞周刊表示有其歷史原因。1998年住房制度改革確立了廉租房和經(jīng)濟(jì)適用住房的保障形式，隨著房?jī)r(jià)的不斷攀升，一些城市推出了限價(jià)房，滿足買不起商品房又沒(méi)有資格購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的這部分人，再之后，為了滿足沒(méi)有資格租住廉租房但又無(wú)力購(gòu)房的“夾心層”的住房需求，公租房應(yīng)運(yùn)而生。

    盡管有歷史原因，但受訪專家認(rèn)為，目前來(lái)看，有的地方的保障性住房一定程度存在種類多、保障范圍不規(guī)范、保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題。特別是產(chǎn)權(quán)式保障與租賃式保障雙軌運(yùn)行，加上保障性住房供應(yīng)退出機(jī)制建設(shè)滯后，導(dǎo)致保障對(duì)象和保障待遇差距巨大，容易形成“一年的核定享受一輩子的福利”，也容易出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。建議探索以公租房為主，適時(shí)并軌廉租房的租賃住房保障方式。

    同時(shí)，專家指出，不應(yīng)該遷就一部分住房保障對(duì)象擁有產(chǎn)權(quán)的心態(tài)，應(yīng)逐步減少甚至取消產(chǎn)權(quán)式的保障方式，避免社會(huì)保障的對(duì)象反而侵占社會(huì)資源的現(xiàn)象。

    在現(xiàn)階段，有專家建議，妥善處理經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等政策性商品房與其他商品房的關(guān)系，通過(guò)制度設(shè)計(jì)，避免這類住房上市交易形成的新的分配不公，逐步過(guò)渡到公租房成為保障性住房的主體。

    對(duì)“十二五”的住房保障的形式，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，仍以實(shí)物保障為主，在此基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵨锖脱a(bǔ)貼并舉，再往后以租賃補(bǔ)貼為主。

    對(duì)于此種制度安排，上述負(fù)責(zé)人表示，這是從我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)考慮的。首先，目前看，我國(guó)住房數(shù)量仍然少于城鎮(zhèn)居民的戶數(shù)，住房市場(chǎng)的供求關(guān)系仍然是住房絕對(duì)量不足，“‘十二五’時(shí)期，必須增加住房供應(yīng)，包括商品住房和保障性住房，才能使住房的保有量和居住人口的數(shù)量有一個(gè)基本的平衡。”

    他同時(shí)表示，等城鎮(zhèn)化速度趨于平緩之后，再加上這么多年大量的住房建設(shè)，如果實(shí)現(xiàn)了住房數(shù)量等于或大于居民家庭的戶數(shù)，政府就可以考慮通過(guò)補(bǔ)貼租金的方式解決困難家庭的住房問(wèn)題。

    《瞭望》文章：央地高層共商保障房

    資金從哪里來(lái)？用地怎么保障？這兩個(gè)最基本的問(wèn)題從年初“問(wèn)”到了年中。如今，盡管從全國(guó)來(lái)看，開工任務(wù)已經(jīng)完成過(guò)半，但依然是保障房建設(shè)難題

    2011年新開工1000萬(wàn)套保障性住房的任務(wù)，目前正處在一個(gè)攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵期。

    7月18日至25日，圍繞這一既定任務(wù)，中組部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家行政學(xué)院共同舉辦了“省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部住房保障與房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控專題研討班”。參加研討的學(xué)員大多是這一任務(wù)的擔(dān)綱執(zhí)行人、各省區(qū)市主管保障房建設(shè)的副省長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院主管保障房建設(shè)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。

    來(lái)自各地的保障性住房建設(shè)分管官員，暫時(shí)放下各自手中繁忙的工作，奔赴北京參加研討，既源于對(duì)主題重要性的深刻認(rèn)識(shí)，也源于實(shí)際工作中的確遇到了難題。比如，各地建設(shè)進(jìn)展不平衡、有的地區(qū)開工率總體過(guò)低等難題，亟待主政者們共商破解之道。

    而且，“如果問(wèn)題不解決，即使今年的任務(wù)完成了，明年的又怎么辦呢？”來(lái)自地方的學(xué)員們更想要“定心丸”。但在國(guó)務(wù)院主管保障房建設(shè)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人看來(lái)，無(wú)論是資金還是土地，中央層面的政策已經(jīng)給足，關(guān)鍵的是地方是否將這些政策都用足了，更關(guān)鍵的是領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。

    缺“錢”還是缺“重視”

    “目前，各個(gè)部門、各家銀行都很支持地方的保障性住房建設(shè)資金籌措工作，各種文件、領(lǐng)導(dǎo)講話的要求也都很明確，總體來(lái)看，政策層面沒(méi)有問(wèn)題，但從具體操作來(lái)看，出現(xiàn)了脫節(jié)現(xiàn)象。”來(lái)自中部某城市的學(xué)員指出，“除了信貸規(guī)模十分緊張，整頓地方政府融資平臺(tái)的特殊因素外，政策法規(guī)對(duì)融資貸款的很多明文規(guī)定是硬性規(guī)定。”

    例如，銀行貸款必須有4證，即建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證和施工許可證。在他看來(lái)，最難的是國(guó)有土地使用證，“因?yàn)楝F(xiàn)階段的保障性住房項(xiàng)目首先涉及的是拆遷，拆遷就需要資金。但貸款又必須以土地使用證為前提，之前的土地證不滅失不能發(fā)新證。”

    針對(duì)我國(guó)保障性住房建設(shè)欠賬較多，城鎮(zhèn)部分中低收入居民住房困難，“十二五”規(guī)劃提出建設(shè)3600萬(wàn)套城鎮(zhèn)保障性安居工程，使保障性住房覆蓋面達(dá)到20%的約束性指標(biāo)，作為開局之年的2011年，保障性安居工程開工量的目標(biāo)定在了1000萬(wàn)套。

    這相比上一年幾乎翻番的艱巨任務(wù)，大約需要總投資1.3萬(wàn)億。其中，各級(jí)政府出資3800億到4000億，其余需要各地方通過(guò)銀行貸款，籌集企業(yè)、個(gè)人以及社會(huì)投資來(lái)解決。

    財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，各級(jí)政府的出資情況大致是中央政府出資1688億，地方政府需要拿出2100億。目前來(lái)看，截至5月，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的資金已經(jīng)下放了96%，“總體來(lái)看，基本可以保證開工和建設(shè)的需要。”

    但來(lái)自西部省區(qū)的學(xué)員直言，對(duì)他所在的基本算是吃飯財(cái)政的西部省區(qū)來(lái)說(shuō)，三級(jí)財(cái)政各自分擔(dān)，其中需要市縣一級(jí)籌集的金額接近30%，對(duì)他們來(lái)說(shuō)，“一次性的資金壓力非常大。”

    “目前保障性住房的土地劃撥性質(zhì)，對(duì)作為投資主體的民營(yíng)企業(yè)也形成了障礙，而且，民營(yíng)資金追求投資回報(bào)，保障性住房投資回報(bào)低，回收慢。”上述學(xué)員表示，引入民營(yíng)等社會(huì)資本，“目前基本不現(xiàn)實(shí)。”

    “廉租住房的建設(shè)資金政策明確規(guī)定從土地收益中提取，經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)房等由于可以進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易，建設(shè)資金可以依靠市場(chǎng)來(lái)解決。”來(lái)自中國(guó)人民銀行的學(xué)員指出，對(duì)于目前資金籌措最困難的公租房建設(shè)來(lái)說(shuō)，“關(guān)鍵是將來(lái)的租金成本能否覆蓋建設(shè)以及管理成本，如果可以覆蓋的話，銀行資金是可以進(jìn)入的。”

    現(xiàn)實(shí)中，銀行信貸資金更多地還是通過(guò)土地抵押貸款的方式進(jìn)入保障性住房建設(shè)。這對(duì)大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)是一種成熟的融資模式，因?yàn)檫@些地方土地收儲(chǔ)實(shí)施了很多年。“對(duì)地級(jí)市來(lái)說(shuō)，因?yàn)榍捌谫Y金匱乏，基本不具備收儲(chǔ)手段，加上拆遷，資金更是難上加難”。西部省區(qū)的學(xué)員指出，“沒(méi)有資金，不能儲(chǔ)備土地，沒(méi)有土地，無(wú)法貸款，資金難題‘頭咬尾’，需要打破一個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)來(lái)破解。”

    來(lái)自國(guó)家發(fā)改委的學(xué)員認(rèn)為，去年中央代發(fā)了2000億地方債券，要求優(yōu)先用于民生工程，但有的省根本就沒(méi)有安排資金用于保障性安居工程的建設(shè)。今年的保障房建設(shè)任務(wù)的確很重，但從上半年財(cái)政收入超過(guò)30%的增長(zhǎng)來(lái)看，對(duì)一個(gè)省來(lái)說(shuō)，保障性住房所需的資金，如果真的重視，不是解決不了，不要過(guò)分夸大困難，“增加10億、8億的保障房建設(shè)投資，也就是幾公里高速公路的費(fèi)用！”

    “盡管目前信貸規(guī)模收縮，資金緊張，但地方可以將發(fā)行的地方債券優(yōu)先用于保障房建設(shè)。”上述國(guó)家發(fā)改委學(xué)員指出，從4月份針對(duì)保障性住房建設(shè)的專項(xiàng)督察來(lái)看，“有的省只拿出2億配套資金，僅占這個(gè)省省級(jí)收入的千分之二不到；另一個(gè)重點(diǎn)是，各地方是否把多渠道籌集資金的政策都用足了”。

    “對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，不但要考慮資金規(guī)模，還要考慮還款周期，還要考慮保障房建設(shè)周期過(guò)程中材料、人工等費(fèi)用的上漲。”有學(xué)員爭(zhēng)議說(shuō)，“地方財(cái)政的盤子只有這么大，各條線都盯著，到底多少能用于保障性住房建設(shè)，需要我們?nèi)?zhēng)、去搶，建議中央明確劃定一個(gè)將地方債券中用于保障性住房建設(shè)的比例。”

    土地緊張還是不愿供地

    土地供應(yīng)“今年沒(méi)問(wèn)題，明年有問(wèn)題”，在小組討論中，針對(duì)保障性住房的土地供應(yīng)問(wèn)題，好幾位來(lái)自地方的學(xué)員表示，“如果說(shuō)今年更大的瓶頸在資金的話，明年如果資金渠道打通以后，最大的困難就是土地供應(yīng)。”

    首先，從指標(biāo)來(lái)看，盡管國(guó)土資源部明確“保量”下達(dá)指標(biāo)，但指標(biāo)又分計(jì)劃和建設(shè)兩種。“僅有計(jì)劃指標(biāo)是不夠的，還要落實(shí)到具體的地塊上，新增用地的審批需要時(shí)間，隨著新的征收條例的實(shí)施，拆遷的時(shí)間不好控制。”來(lái)自地方的學(xué)員表示，“對(duì)一般的商品房開發(fā)來(lái)說(shuō)，從立項(xiàng)、選址、勘察、征地到開工，大約需要1～2年的時(shí)間，保障性住房建設(shè)即使快，也不可能短期就完成。”

    “之所以說(shuō)今年沒(méi)問(wèn)題”，上述學(xué)員說(shuō)，“是因?yàn)楹芏嗍∈袨榱送瓿杀Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)任務(wù)，動(dòng)用了儲(chǔ)備用地，這些地直接具備了開工條件，但到明年，就沒(méi)有這么多的儲(chǔ)備了。”

    為了解決供地難題，來(lái)自某中部省的學(xué)員介紹了“自己”的做法，為了保證保障性住房項(xiàng)目提早開工，從省的層面，提早下達(dá)用地指標(biāo)，按照上一年指標(biāo)的30%預(yù)安排用地，讓地方提早籌備。同時(shí)明確，如果保障性住房不開工，其他的土地一律不供應(yīng)。

    另一方面，“從省一級(jí)來(lái)說(shuō)，已經(jīng)將今年的保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目用地指標(biāo)單列下達(dá)，但項(xiàng)目能否盡快落地，取決于地方的工作力度。給什么地塊，‘凈地’還是‘毛地’？‘毛地’的話，怎么組織征地拆遷，這些都很關(guān)鍵。”來(lái)自東部某省的學(xué)員表示。

    國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)2420個(gè)市、縣已建立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，2009年末儲(chǔ)備土地面積為22.09萬(wàn)公頃，可用于2～3年房地產(chǎn)用地調(diào)控量。

    盡管總量并不緊缺，來(lái)自國(guó)土資源部的學(xué)員表示，在實(shí)踐中，的確存在供地計(jì)劃和建設(shè)計(jì)劃不夠銜接的問(wèn)題，“從近兩年情況看，住房供地計(jì)劃是自下而上編制，編制、公布工作一般在3～4月份完成。而保障性住房建設(shè)任務(wù)實(shí)行的是自上而下的模式，中央確定的保障性住房建設(shè)任務(wù)分解到市、縣需要一定的時(shí)間。例如，去年580萬(wàn)套保障性住房建設(shè)計(jì)劃在5月才分解下達(dá)到地方，市縣建設(shè)任務(wù)和項(xiàng)目確定滯后，致使土地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)難以與之銜接。”

    在他看來(lái)，因?yàn)楸Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)配套資金的困難，也影響到項(xiàng)目及時(shí)落地。從2010年保障性住房建設(shè)情況看，雖然中央下?lián)芰搜a(bǔ)助資金，但撥付到市、縣的時(shí)間較晚，且多數(shù)地方資金配套遲緩，影響了項(xiàng)目用地。

    本刊記者在采訪調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，受制于項(xiàng)目資金配套不及時(shí)，項(xiàng)目前期安置拆遷工作遲緩。即便資金到位，由于時(shí)間緊、趕工期，往往在用地手續(xù)不完善的情況下邊拆遷、邊動(dòng)工，造成保障性住房建設(shè)違法用地問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。

    “早作謀劃，早動(dòng)手。”針對(duì)明年可能出現(xiàn)的供地難題，來(lái)自住房保障和城鄉(xiāng)建設(shè)部的學(xué)員建議各地方提早安排用地計(jì)劃。他透露，從土地供應(yīng)計(jì)劃層面，“從明年開始，保障性住房建設(shè)用地指標(biāo)會(huì)全部單列出來(lái)。”

    創(chuàng)新還是“懶政”

    為了完成1000萬(wàn)套的保障房開工任務(wù)，一些省區(qū)市進(jìn)行了各種形式的創(chuàng)新。

    例如，針對(duì)公租房建設(shè)資金緊張，有的地方實(shí)行在商品房項(xiàng)目中配建一定比例。例如，5%的公租房；有的城市為平衡公租房資金缺口，采用公租房配建商品房的做法，按照8比2的比例建設(shè)；有的城市針對(duì)一方面保障性住房建設(shè)資金困難，另一方面老百姓想擁有產(chǎn)權(quán)的心理，實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)的嘗試，回籠部分資金；有的城市則實(shí)行先租后售的方式，同時(shí)為了避免個(gè)人通過(guò)出售獲取增值收益的行為，明確規(guī)定禁止上市。

    針對(duì)可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易的保障性住房，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等，有的城市采取捆綁銷售的方法，將商業(yè)項(xiàng)目與保障房建設(shè)打包分配給開發(fā)商，允許開發(fā)商先用商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作賺取利潤(rùn)，然后再?gòu)倪@些利潤(rùn)當(dāng)中支出一部分資金用于保障房建設(shè)，最終通過(guò)銷售實(shí)現(xiàn)資金回籠。

    有的省份為了解決資金、建設(shè)以及后續(xù)管理的難題，結(jié)合本省企業(yè)職工住房困難的實(shí)際，采取政企共建的形式，支持企業(yè)建設(shè)管理和經(jīng)營(yíng)保障房。具體來(lái)說(shuō)，就是政府統(tǒng)一規(guī)劃，企業(yè)利用自有土地建設(shè)保障性住房，優(yōu)先保障符合條件的企業(yè)職工。

    有的地方利用集體土地建設(shè)公租房，有的工業(yè)園區(qū)在工業(yè)用地上建設(shè)公租房，解決進(jìn)城務(wù)工人員的住房困難。對(duì)此，國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人明確指出，這不符合集體土地以及工業(yè)用地用途管制的法律規(guī)定，不能違法建設(shè)保障性住房。

    參與研討的國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部研究員王小廣指出，“上述做法有的是地方政府為完成眼前任務(wù)的權(quán)宜之計(jì)，有的做法則值得商榷。最突出的是，公租房如果不姓公，其公益性難保不被打折扣，準(zhǔn)入分配難保有失公平。關(guān)鍵是，在這個(gè)過(guò)程中，如何保障保障性住房全過(guò)程的公開公平和公正？”

    對(duì)一些地方將配建一定比例的公租房作為商品房用地招投標(biāo)的條件之一，并因此相應(yīng)降低土地拍賣價(jià)格的做法，一位來(lái)自地方的學(xué)員并不認(rèn)同，“到底需要降低多少？為什么不能實(shí)行市場(chǎng)拍賣的價(jià)格，然后再由政府通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格回購(gòu)一部分商品房作為公租房，完全實(shí)行市場(chǎng)化的手段呢？”這位學(xué)員表示，“開發(fā)商無(wú)利不起早，在和開發(fā)商的利益博弈中，如果不堅(jiān)持市場(chǎng)原則，不是公共利益受損，就是成為個(gè)人腐敗的溫床。”

    “這到底算創(chuàng)新還是政府懶政呢？”上述學(xué)員質(zhì)疑。